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浅析权力机关授权新类型: 授权修法———以中国( 上海) 自由贸易试验区的设立展开

发布日期:2018-11-19 浏览次数[] 文章来源:网络整理

  国务院正式成立中国( 上海) 自由贸易试验区( 以下简称上海自贸区) 以来,自贸区各项制度迅速成为社会关注的焦点和热点。对自贸区涉及的立法、司法、金融、税收、外贸等诸多法律问题,法学界各部门法也从不同的角度和领域进行了研究和探讨。从公法学研究的角度看,此次上海自贸区改革的一大亮点是: 全国人大常委会通过颁布决定授权国务院在上海自贸区内暂时调整法律规定的行政审批,将这些项目由审批调整为备案,从而为上海自贸区内开展的行政审批制度改革提供了法律制度支撑。在全国人大常委会决定的基础上,全国人大修改了立法法,增设了第13 条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”,由此产生了一种新的国家权力机关授权类型: 授权修法。

  可以说,全国人大及其常委会在宪法上不享有“暂时停止法律适用的部分规定”这种职权。如果不属于宪法规定的既有职权,全国人大能否根据宪法第62 条“( 十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,来制定或者修改法律创设这一职权呢? 笔者认为不能,主要理由有三点:

  第三,从国外立法实践来看,暂停法律实施是一种经严格限制的权力。“宣布暂停法律实施主要是因为出现重大突发性事件,如紧急状态、戒严状态、战争状态、由于国家面临正常法律程序无法克服的危机,需要在既有法律框架外遏制威胁,恢复秩序……在立法例上,暂停法律实施大致有三种: 一是大陆法系的法国、俄罗斯等在宪法中规定紧急状态条款; 二是英美法系的英国、美国在宪法中没有紧急状态的规定,但有健全的紧急事态法律; 三是日本等对紧急状态的处置散见于灾害防治、战争内乱、经济危机等单行法律”,由此可见,世界各国行使该权力是为了集中人力、物力、财力等各种资源应对突发事件,并非正常状态,与《立法法》设定该权力为了对行政管理事项进行改革完全不同。

  2. 关于有无法律规定全国人大及其常委会进行授权问题

  因此,立法法第13 条创设“暂时停止法律适用的部分规定”这一职权的做法,不仅存在合宪性上的质疑,也不符合法理和世界各国通行做法,会对我国法律体系的明确性、平等性造成冲击,有学者甚至认为“暂时停止全国人大常委会制定的法律是有问题的,通过一个决定改变一个法律的效力,这在一个法治国家是不可以想象的”。退一步讲,即使全国人大及其常委会行使“暂时停止法律适用的部分规定”不存在合宪性等问题,将该权力授予国务院或者其他部门在实践中也不具有操作性的。原因在于,“暂时停止法律适用的部分规定”仅是暂时中止法律效力,不能解决被授权人下一步做什么的问题。仍以《外资企业法》第6 条为例,如果国务院按照全国人大常委会授予的权限将该条款的法律效力暂时停止的话,在法律层面国务院仍然无法实现将审批调整为备案的改革意图,意味着国务院只能通过制定其他政策的形式将审批改为备案。

  那么,“暂时停止法律适用的部分规定”和“暂时调整法律的部分规定”符合上述两个标准吗? 依照前文分析,“暂时调整法律的部分规定”属于宪法规定的全国人大及其常委会的法律修改权,将其授予国务院也没有违反法律的禁止性规定,因此,全国人大及其常委会将其授予国务院是没有合法性方面的问题。“暂时停止法律适用的部分规定”在宪法中确无相关规定: 排除宪法第62 条、第69 条中不相关的条款,如宪法解释、人事任免等,与“暂时停止法律的部分适用”可能有联系的只能是宪法中的立法权,具体来说,也就是法律制定、修改、补充的权力。那么,“暂时停止法律的部分适用”是否属于立法权呢? 答案是否定的。不管是法律制定、补充还是修改,都意味着法律条款的内容要发生变化,但法律效力依旧存在; 而“暂时停止法律的部分适用”刚好相反,停止法律的适用意味着失去法律效力,而法律的内容不产生影响。

  ( 三) 被授权主体的范围

  二、授权修法的内容:

  根据公法上“法无明文规定即禁止”的原则和对宪法条文的严格解释,全国人大及及其常委会是不能将修法权授予地方人大和地方行政机关的。除了宪法原理以及条文规定外,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》( 以下简称《组织法》) 对地方权力机关和行政机关职权的具体规定也可从侧面验证该论点。《组织法》第8 条、第9 条、第44 条、第59 条、第61 条,分别规定了县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会、乡镇人民代表大会、县级以上的地方各级人民政府、乡镇人民政府的职权。对于地方权力机关而言,组织法没有像宪法规定那样,明确地方人大及其常委会可以行使全国人大或人大常委会授予的职权,因此全国人大及其常委会不能直接将其享有的宪法职权授予地方权力机关。

  设立该制度的直接目的是为了解决自由贸易试验区内的开放措施与现行法律发生的抵触问题。深层次的目的是利用行政机关在特定行政领域的专门业务知识和业务能力,在尽可能不影响法律稳定性和法律平等性的前提下,在局部地区进行法律条款的“试错”,最大程度降低法律改革成本。与已有的授权立法制度相比,两者的相同点是: 权力机关利用行政机关在行政领域的专门业务知识,减轻立法压力,同时扩张立法权的行使范围,“凡是技术问题采取委任立法,这已成为一项行政法通则”。不同点是: 授权立法适用的前提是全国人大及其常委会专属立法领域还没有制定法律的情况,授权修法则适用于全国人大及其常委会已经制定相关法律,但部分法律条文( 主要是规定行政管理措施) 需要修改的情况。

  结合上述宪法条文的规定,全国人大理论上可以将其行使的全部职权授予全国人大常委会或国务院; 全国人大常委会可以将其行使的全部职权授予国务院。但反之却不行,即全国人大常委会不能反向向全国人大授权; 国务院也不能将其行使的行政权授予全国人大或全国人大常委会。这种授权模式是根据机关的宪法地位高低单向实施的。不过宪法第67 条和第89 条这种概括性授权模式存在明显缺陷: 并非权力机关所有权力都能够授予被授权人的。例如全国人大的宪法修改权,即使有上述宪法的概括性授权规定,笔者认为也不能将之授予国务院,如果由行政机关对宪法进行修改的话,宪法作为根本大法的地位会产生动摇。但实际情况是,我国的宪法对于权力机关的什么职权允许授予被授权人、什么职权禁止授予缺乏具体法律规定,需要在宪法中或制定专门的授权法予以明确。不过总体上来看,一项属于宪法规定的全国人大及其常委会职权,只要不明显违背宪法原理,是可以依据宪法概括性授权规定将之授予国务院的。

  至少从法条表述上看,全国人大认为两者的法律性质和地位相当。如果我们进一步从两份法律文本的内容来分析,会发现更多分歧的存在。在《人大常委会授权决定( 上海) 》中,原表述是“暂时停止实施XX 法律规定的行政审批”并非“暂时停止适用XX 法律规定”,两者表面上似乎一样———前者对后者进行了抽象化的提炼归纳。但笔者认为两者的表述实际上有很大区别: “暂时停止实施XX 法律规定的行政审批”是一种法律后果,而“暂时停止适用XX 法律规定”则是一种权力。以“外资企业设立审批”为例,《外资企业法》第6 条规定: “设立外资企业的申请,由国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关审查批准”。

  笔者认为,这和三机关对两者的法律性质、被授权人的范围、被授权人行使被授予权力的能力等的界定密切相关。

  2. 全国人大及其常委会作为授权人是否具备了相应的授权能力?

  目前有法律明文规定全国人大及其常委会可以进行职权授予的,只有《立法法》第9 条规定的授权立法。该条款规定了全国人大及其常委会可以将其专属立法权在一定条件下授予国务院制定行政法规。不过如果认为最高权力机关只能够依据《立法法》第9 条进行立法授权,笔者认为也不正确,因为宪法对于全国人大及其常委会的授权是有概括性规定的。宪法第67 条规定“全国人大常委会行使下列职权: ……( 二十一) 全国人民代表大会授予的其他职权; 第89 条规定: “国务院行使下列职权: ……( 十八) 全国人民代表大会和全国人大常委会授予的其他职权。”

  与我国以往改革开放所采用的“制定地方性法规规章进行政策优惠”、“具体工作层面的敲敲补补”不同,设置上海自贸区是我国放开市场准入,实行国民待遇,主动应对全球化竞争的战略性举措,是体系性的顶层制度设计。在“由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依”的大背景下,自贸区内的行政审批、金融、外贸等制度的创新,要突破现行法律,甚至是基本法律的规定,无疑需要在体制机制方面进行全方位变革。

  3. 被授权人的范围是什么?

  笔者认为,立法法的表述实际上将相关概念进行了“转换”:第一,转换了行为主体。人大决定中,“暂时停止实施该项行政审批”的行为主体是行政机关而非权力机关,因为只有行政机关才享有行使行政审批的权力,权力机关并不能直接行使行政权,这是我国宪制决定的; 而立法法中,“暂时停止法律适用的部分规定”的行为主体则是权力机关( 全国人大及其常委会) 。第二,转换了行为对象。“暂时停止实施该项行政审批”停止实施的对象是XX 行政权力; 而“停止法律适用的部分规定”停止实施的对象是XX 法律的部分规定。通过立法法对行为主体和对象的转换,《人大常委会授权决定( 上海) 》规定的法律后果———“暂时停止实施该项行政审批”最终演变成了《立法法》设定的全国人大及其常委会的权力———“暂时停止法律适用的部分规定”。当然,从实然法的角度讲,即使《立法法》的规定与《人大常委会授权决定( 上海) 》本意不符,由于立法法效力层级高于人大常委会决定,如果立法法进行了规定,全国人大及其常委会根据立法法当然享有了此项权力。从立法法设定权力的角度讲,这种看法是有一定道理的,但我们如果从应然法的角度和更高的宪法层面去考察,“暂时停止法律适用的部分规定”作为全国人大及其常委会的权力是否就当然成立了呢?

  第一,全国人大创设的职权应属于宪法规定的职权范围,如前面“暂时调整法律的部分规定”就是在法律修改权的基础上进行了创设,如果要创设的权力不属于宪法规定的职权范围,全国人大应通过行使修宪权予以增加,而不是直接通过效力层级低于宪法的基本法律来设定。

  1. 关于授权人是否具有相关职权问题

  不过,就在《人大常委会授权决定( 上海) 》刚公布不久,就受到了一些学者的质疑: “全国人大常委会可以授权国务院制定行政法规先行先试,但前提条件是国家立法机关尚未制定法律。关于外商投资的法律早已由立法机关制定出来,……,全国人大常委会是无权授权的,因为法律没有授予全国人大这样的职权”; “全国人大常委会既缺乏实定法意义上可以授权国务院暂停实施法律的权限依据; 也无法从既有的法律框架推导出全国人大常委会自身具有决定暂停法律实施的权限”。为解决法学界对《人大常委会授权决定( 上海) 》的合法性拷问,更为实现人大立法和国务院改革决策相衔接,全国人大按照“立法做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”的要求,审议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,新设了第13 条,确认了全国人大及其常委会不同于授权立法的一种新授权类型———授权修法。

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